制度建设的主体是人民群众

有一种观点认为，只有领导者重视，才能建立和落实制度，把权力关在笼子里。这种观点值得商榷。实际上“群众是真正的英雄”，是制度建设的主体，群众的要求和权利是建立和落实制度的原动力。是否承认这点，体现着是否认同历史唯物主义观，是否具备法治思维，决定着制度建设能否取得成效。

约束权力是群众责任

早在1980年，邓小平就曾指出:“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。”十八大报告要求:“建立健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”习近平提出:“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。”从中可以看出，建立和落实制度，约束权力正确行使，是治国理政和党的建设中不可懈怠的要务。

国家的一切权力，包括党的执政权都属于人民，为人民所赋。人民群众赋权的条件和目的，就是权力必须正确行使，做好公共服务，实现人民利益。因此，对建立和落实约束权力的制度，最关心、最期待、最积极的是人民群众。而积极行使权利，严格约束权力，实现社会正义，也是群众的责任和义务。

习近平说:“解决干部身上的作风问题，群众也有责任，这种责任就是多提建议、认真监督……群众监督我们的党、我们各级组织、我们的干部，责无旁贷……”权力滥用必然侵害群众权利，为害社会，所以必须与滥用权力作斗争。德国著名法学家耶林曾说:为权利而斗争是对自己的义务，也是对社会的义务。

群众有能力尽到责任履行义务，俗话说，知屋漏者在宇下，知政失者在草野。群众身在社会和生活实践一线，不但深知权力行使中的弊病，而且完全有能力监督和约束权力。现实中，由于群众参与，许多制度得以建立、健全，许多滥权行为被发现和揭露的事实，证明群众实现正义的力量和维护权利的要求影响强大，不容置之不理更不容抗拒压制。否则必会导致权力滥用现象蔓延，促成民心向背的逆转，使权力丧失。所以说到底，建立和落实好的制度，是领导者服从民意的结果，体现了群众力量和智慧的作用。

领导者只有敏锐地体察和服从群众要求，理智地顺应社会发展需要，积极推进制度建设，做到为政清廉，秉公用权，为所当为，才是好的领导者，才有资格掌权用权。好的领导者，不仅在成长过程中，接受了群众的影响，而且在建立和落实制度正确用权时，也会得到群众支持，能够以权利制衡权力，破除既得利益带来的阻力。

领导者的自觉靠不住

“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”、“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”的客观规律决定，领导者不可能超凡入圣，面临权力可能带来的利益或已经形成的利益时，对滥用权力的庸政、乱政、懒政或以权谋私消极腐败现象没有天生的免疫力。把权力关在制度的笼子里，意味着掌权者的自利本性会受到限制，没有特权，不能权为私用、以权谋私，难以享受权力带来的物质利益和心理满足。这种情况下，不可能所有人都能积极推进限制手中权力的制度建设，并心甘情愿落实制度。所以依赖领导者的高度重视和自觉，而且尤其依赖位高权重的领导者，以为只有领导者有积极性，制度建设才可能有成效的认识，是不符合客观规律的悖论。

上述观点的逻辑矛盾在于，一方面承认权力导致腐败，领导者会滥用权力，所以强调必须通过制度约束权力，另一方面又以为领导者有约束权力的自觉性和积极性，能积极推进制度建设。如果依靠人的自觉能保证正确行使权力，那么又何必千方百计把权力关在制度的笼子里呢?这种内在矛盾的认识无助于解决实际问题。休谟提出“无赖原理”:“在设计任何政府体制和确定该体制中的若干制约、监控机构时，必须把每个成员都设想为无赖之徒，并设想他的一切作为都是为了谋求私利，别无其他目标。”借鉴这个原理，看待和处理建立和落实制度的问题，现实有效。

这样想，并非不尊重领导者。群众与领导者，理当平等地互相尊重，但群众尊重领导者，应是理性地通过监督，帮助领导者用好权力，避免错误远离犯罪，而不是盲目地一味肯定，回避对弱点和错误的批评。认为身为领导就一定正确，不会滥用权力，必然有足够动力积极建立和落实制度，与尊重无干且属于迷信，是求真务实解放思想的障碍，不利于实现约束权力的目标。

约束权力要有法治思维

把约束权力的希望寄托于领导者的政治觉悟和道德修养，没有摆脱官本位意识，还是局限于人治思维。改革开放前实行人治的历史，证明人治不可能约束权力，反而是助长权力膨胀、滥用的催化剂，二者南辕北辙。建立和落实约束权力的制度，必须摒弃人治，依靠法治。法治就是以规则约束权力，不允许任何人享有凌驾于宪法之上和置身于法律之外的绝对，以此保障权力依法行使，维护群众的自由权利不受侵犯。事实上，法治薄弱或缺位，权令智昏、唯利是图、胡作非为的现象就会泛滥，再杰出的领导者也难以终其一生都不误用、滥用权力，更不存在代代领导者都严格自律，永远正确行使权力的可能性。

法治可以保证约束权力的法律和制度的稳定性，不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变，不会出现朝令夕改、人亡政息。坚持法治，使体现人民意志的宪法和法律得以实施，就能使民众维护权利的要求和行为顺利发挥作用，有利于社会稳定。建立和落实制度，就不必依赖领导者自觉的表率作用，群众享受公仆和权力提供的良好公共服务，也不必被动指望遇到好领导的运气。

法治建设取得成效，人民群众充分行使权利，积极参与对权力的严格监督和约束之时，就是把权力紧紧关在制度化笼子里的目标实现之日。

树立敬畏群众的理念

明白群众是制度建设主体，对领导者而言，可以深刻理解我们力量的源泉是人民群众，真正明确权为民所赋的道理，树立敬畏群众的理念，从而争取主动，坚定贯彻群众路线的决心，做到积极推进制度建设，取信于民赢得人心。对群众而言，有利于认识自己责任、义务和力量，从而增强自信，克服对遏制滥用权力和腐败现象的无力感、挫折感、失望感，理直气壮地积极主动行使民主权利，督促建立制度，监督落实制度，与滥用权力行为作坚决斗争。

群众与滥用权力行为作坚决斗争，必然既反对该制定而不制定必要制度的不作为，也反对该遵守而不遵守制度的乱作为。对此很重要的一个办法，是充分发挥人民代表大会、人民政协、新闻媒体、各社会团体、群众自治组织和网络自媒体的作用，反映民意，促进体制内外互动。支持积极建立和落实制度的领导者，追究消极不作为的领导者的责任，直至收回他的权力。同时对滥权行为，腐败行为必须零容忍问责到底，不可半途而终，防止问责出现“烂尾工程”。

人人都坚定信心，弘扬法治精神，依法行使权利，对滥用权力的行为坚决“说不”，必然可以实现把权力紧紧关在制度的笼子里的目标。

（来源：检察日报）